電子政務領域的信息孤島問題研究來源：文/智庫時代 作者/ 常世達 /于雪瑩 日期：[2019-08-25]
一、背景介紹
“信息孤島”這一名詞第一次出現是在2002年香港的一次題為“電子政務——用信息化手段推進社會民主政治建設”的演講中，由經濟學家吳敬璉提出“各級政府盲目地推進電子政務造成各自為政、自成一體、不聯不通，沒有有效整合，并最終形成一個個信息孤島”。在當前中國的電子政務建設之中，由于東西部地區發展的差異、各級政府部門分工以及牽涉利益不同，導致各級政府自行研發管理所屬部門的電子政務系統，這樣一來各系統間缺乏統一的制定標準，并且因為各級政府電子辦公的模式不同，同等級部門信息對接不匹配，導致政務處理效率下降，平行等級的行政機構信息資源難以互通，造成區塊信息堵塞現象嚴重，故而出現了廣泛意義上所稱的信息孤島。所謂政務信息孤島，是指政務信息數據被分割存儲在不同部門或行業的信息系統中，而無法實現整個政府內部的信息互聯互通、互相分享、交換利用，各個系統無法協同工作。提高政府工作效率、轉變政府職能這一建設電子政務的核心目標也因信息孤島的出現而延緩了進程。
二、研究現狀
從目前國內學者研究的情況來看，大部分更偏向于對電子政務中信息孤島產生的原因做出分析，特別是在統一標準化、條塊組織結構、政務系統中的內部建設等方面做了深入研究。蓋玲指出，由于政府部門的獨立分割所以電子政務系統也同樣是獨立規劃、各自建設、單獨運行的，且不同部門的標準和數據格式不盡相同，導致信息資源共享不能順利進行，多部門協同作業更是無法開展，形成繁多“信息孤島”，極大削減了電子政務系統的整體效益。吳旭紅認為，要堅持政務流程再造理論對電子政務系統建設的指導，重組組織結構，消除“信息孤島”，形成暢通的信息流和工作流。規范各種信息資源，規避各部門獨立進行系統開發、分散建設、重復建設的現象。肖榮蓮等亦是認為，電子政務信息流是實現電子政務信息資源整合與共享的基礎，在電子政務系統之中的資源整合包括：社會服務整合、社會資源整合、政府資源整合以及企業資源整合。其中后三個整合的實質就是梳理信息流結構，打破電子政務各子系統封閉孤立、各自為政的架構，充分克服“信息孤島”, 實現信息資源共享。由上述觀點可以看出，我國學者普遍認為解決電子政務環境中的信息孤島問題，首要是解決資源共享障礙，然后打破現有組織結構進行結構優化重組。
不僅僅是在中國，在發達國家的電子政務建設過程中也同樣面臨著信息孤島的問題，然而這些國家在電子政務建設方面，特別是在信息孤島這一問題上有著較為成功的解決措施，這對于我國在解決此問題也非常具有參考價值。王璟璇、于施洋、楊道玲和張勇進在《電子政務頂層設計：國外實踐評述》中闡述了美國、英國、韓國和加拿大四國在開展電子政務頂層設計中所采用的模型和方法，總結并分析了國外開展頂層設計的共性特點，總結出了對于中國電子政務建設的借鑒與啟示。他們認為，在電子政務宏觀布局之中，頂層設計是解決電子政務里出現的分散建設、重復建設和“信息孤島”等問題的重中之重，同時還強調頂層設計應注重縱橫關系的協調。中國電子政務建設的“條強塊弱”問題非常明顯，橫向部門之間高效的信息共享和業務協同缺失是我國電子政務發展的顯著特點，這已經束縛了中國電子政務的健康發展。電子政務頂層設計急需形成一種合理的條塊協調體系，在保障縱向業務順利開展的同時保證橫向共享和協同。
三、信息孤島產生的原因分析
（一）政府體制原因
在我國的電子政務系統中，少有從縣到市再到省的統一完整化系統。每一個系統有其專屬的數據庫、數據收集的信息來源，以及不同的電子政務辦公流程。同一個省不同城市的政府網站千差萬別，系統間縱向管理有條不紊，但水平方向的聯系卻很弱，無法實現聯動。橫向部門信息傳達費時費力、協同網上辦公能力只能以電話傳真溝通，難以將信息有效對接；部門內新老辦公人員的交替也未有效整合，乃至最終形成信息孤島。不僅如此，一些較不發達地區的政務系統之間，也存在著較為嚴重的信息孤島問題，資金不足建設不全，導致部門內部無法實現信息數據的接收、傳遞和共享，嚴重阻礙了電子政務系統的建設。目前，我國大部分的政府網站功能已十分完善，但存在部分模塊重復，造成內容冗雜，眾多分類使基層群眾不知該向哪個政府頁面進行信息檢索和問題反映，分散的頁面系統可能會導致信息的重復錄入，這樣不僅花費了大量的處理時間，而且人為的產生了一些不必要的中間環節，更導致了數據多次采集的失真，使得網上行政效率下降，用戶體驗感較差，最終造成資源浪費，政務系統也只是擺設。而上級監管層只關注到網站是否美觀、政務系統建設是否符合國家要求，卻忽視了電子政務相關建設的后續影響，并且對實際效果缺乏思索，沒有開發出電子信息化的潛在價值。
（二）信息技術原因
不同省份的信息化程度、省情，以及操作系統不同，建設背景不一，導致了全國的電子信息技術水平參差不齊。一些政府部門在建設電子政務系統之時，對其發展目標缺乏長遠的考慮、對技術的后備支持缺乏專業人才供給、對組織結構轉變缺乏執行決心力度。在經濟發達地區，一些政府部門在沒有統一的技術標準、充足的背景分析以及相關產業的適用性下，為了凸顯政績引用不同技術且盲目購置昂貴的信息設備進行政務系統建設。做出來的系統雖然美觀符合國家要求，但更多的是弊大于利，其他政務部門無法對信息進行整合對接，勢必會造成資源浪費。更有甚者，政府招標系統建設效仿此行為，產生攀比建設而忽視政務、關注外部美觀而輕視組織內部的結構優化、行政效率下降工作重心偏移等一系列弊端。而部分欠發達地區本身就缺乏硬性條件比如資金、人才等來建立和維護電子政務系統，信息化建設地域間的不平衡也導致了信息資源的共享橋梁被迫阻斷，信息孤島也因此出現。
（三）法律標準原因
由于各系統在運行環境、處理流程、編碼制定、網絡協議、數據結構等方面采用不同的標準，使得各部門之間的數據信息難以快速有效的傳遞和共享，給各政務部門之間的工作分配帶來不便，也不利于政府部門對大眾進行電子政務的服務。一些省份的電子政務相關標準十分廣泛，此外還有各行業間特定的限制性標準，標準繁雜不一也束縛了政府部門和相關企業進行電子政務業務往來。比如大型電子政務項目往往需要同省間跨部門的合作以及資源共享的互通渠道來支持。由于在此之間的橫向部門缺乏統一標準，導致在建設途徑和開發方法上產生利益糾紛出現信息資源藏匿、對接資源不匹配等不利狀況，其結果只會使一項項有效的數據變為冗雜無用的多余數據，降低了電子政務的運行效率，拖垮了信息化建設的進程。
我國電子政務系統的建設中還缺少相關法律法規的保護和制衡，個人認為應該在信息的安全性方面加強立法，做到信息透明有保障化，這樣一來各級政府部門就不會因為信息的安全問題而擔心自己的數據被不法分子侵襲竊取利用。同時也為政府間跨層次的業務溝通提供了強有力的保障，促進了各級平行部門的橫向交流，打破現有信息孤島，使其結構優化重組，煥發出新的運行活力。
四、案例分析
我國的電子政務系統建設中，山東省電子政務的整合首屈一指。山東全省于2018年底已經全面實現了政務服務一網通辦，并取得了較為出色的成果，為全國電子政務解決信息孤島問題提供了先進的示范，給其他省份帶來啟發性的借鑒的同時，也加強了我國各級政府消除信息孤島的信心。
2017年以來，山東省各部門根據國家和省委部署的戰略決策，貫徹落實了統一機構、規劃、網絡和軟件的“四統一”要求，確保了大方向的一致性。繼而依據全省省情，創立了“12345”發展格局并穩步進行電子政務相關建設，統一籌劃電子政務云，規范內外網建設，兼顧數據資源體系、政務服務體系、業務協同體系的共同發展，強化了政策、產業、標準和安全支撐，推進體制、財力、智力、監督和審計保障。最終實現“互聯網+政務服務”，使全省各類熱線服務資源以及主要信息發布網站與政務服務平臺的數據相對接，為人民服務能力大大提高。據國家發改委相關資料顯示，山東省率先完成省級共享交換平臺與國家政務平臺的聯通，實現與國家發改委共享公共信用信息、公安部人口信息、工商總局企業登記信息等重要信息資源，加快了政務處理效率，減少了無效信息的儲存，避免了重復統計數據的人力物力支出。同時，山東省內17個地級市和省直轄部門一共關停無用系統260多個，對主要的電子政務系統流程進行優化，規范服務對接手段以推動與業務協同平臺的對接, 大大優化了系統內部的結構，自內而外的進行了一場電子政務系統的改革，取得良好進展。其省內定制的“一號登錄、一站受理、一網通辦”的“信用山東”項目被國家發改委所推薦向全國推廣。由此可見，只有立足于省份自身實際，積極探索解決方案，才能在電子政務建設里走出正確的前進道路。
五、信息孤島解決對策分析
（一）打破橫向溝通壁壘
政府間平行等級部門應加強合作聯系，共同合作完成上級部門所要求的工作內容，過程中可能會存在交叉和重復性，涉及到各部門間的利益和自身發展情況，那么電子政務系統的銜接與匹配功能則顯得至關重要。對于可共享使用的信息數據以及需要共同合作完成的項目，各部門應在上級部門統一指導下，調動各部門有效資源集中力量，充分發揮橫向部門的聯動作用，進行資源的再分配，提高電子政務工作效率。
（二）建立共享信息平臺
可以利用大數據技術，為各級政府建立政務信息共享的平臺。將此平臺分為政府部門、社會群體（企業）、個人三個類別。個人查詢入口可以連接到企業或是政府部門，企業員工或者政府人員也可以從企業或者政府查詢到兩者之間的相關數據聯系。三者環比分析，進行資源整合，構建出一個互通有無的電子政務數據集合，以促進政務、商用、民用大數據的協同發展。豐富公共數據的信息來源，拓寬開發層面，建成統一、真實、可升級的公共數據信息資源開放平臺，依托此平臺可實現最高級別政府與各省市部門之間的縱向信息集合，也可以在橫向間進行跨省市、跨部門的協同辦公，消除信息孤島。
（三）改造升級電子政務系統
首先應對基礎設施情況進行統計盤查，改造升級內網建設，對業務系統、業務專網、互聯網出口等基礎設施優化整合，合并同類項，減少重復、無效資源的存在。對現有政務信息系統的連通性進行核查，確保內網政府網絡節點安全有效。同時提升電子政務外網的服務能力，實現外網公共服務有據可循。
（四）豐富信息安全防范手段
個人認為我國應自行開發研制一套適用于我國國情的政務系統，并自上而下的貫徹使用。在擁有政務系統的辦公部門配備統一的安全防護軟件，由專門部門實現監控，加強系統約束力。同時對政務系統的操作人員多培訓應用技能，增強其保密意識與國家忠誠感。確保橫向信息共享的安全性，讓更多的政務部門參與建設到其中。面對不法侵襲及建設漏洞，應設立緊急預案，要確保預案有效可行，能在第一時間及時恢復各系統的平穩運行。
（五）高端信息化人才建設
目前我國缺乏電子政務系統運營及維護的高水平研究人才，系統建設層次不一良莠不齊。國家公務員考核可特招政治思想水平過硬且擅長系統開發建設的復合型人才，并著重培養。高校間可開設電子政務系統的相關課程，為我國電子政務建設做人才知識儲備。政府間可開展培訓交流會，發達地區多嘗試電子政務往來，對于較落后地區，可邀請相關專家前往基層政府支援建設，提高操作人員的運營水平，多快好省的建設電子政務系統。
（六）立足實際建設電子政務
中國幅員遼闊，全國信息水平發展不均，電子政務建設以東西部區分，差異較為明顯，各級政府的管理水平和經濟水平則是電子政務信息化建設發展的主導因素。個人認為實施電子政務需立足于當地電子政務發展所處的實際情況，對欠發達地區要提高政府領導部門對電子政務的充分認識, 需高度重視電子政務的發展，提高科學技術水平，國家予以支持資金、制度和相關政策的扶持，向技術落后地區輸送信息化人才，同時對地區內人民普及電子政務知識，擴大人群使用范圍，使公眾習慣用此方式來進行民意的反饋和個人的信息辦理。推行過程中不能急功近利，要依據公眾需求和政府實際能力, 從滿足人民最低層次的需要進行建設。對于技術發達地區，則是做好電子政務整合工作，優化職能結構，完善解決系統中存在的瑕疵，做好部門間的信息聯動，切勿好高騖遠以追求政績而盲目建設開發沒有信息傳遞價值的電子政務系統。
六、結論
本文主要討論了在我國電子政務建設中出現的信息孤島問題，強調了需及早打破橫向部門間的溝通壁壘，加強信息傳遞與共享。繼而結合文獻探討了信息資源難以共享的問題，闡明若能擁有一個統一標準化的、安全可升級的資源共享平臺對于解決信息孤島問題的重要性，它可以呈十字型結構覆蓋到各行政機構中，變串聯為并聯整合政務資源，為電子政務的處理提供便利。在此基礎之上，以山東省為例對建設電子政務系統推行的相關措施進行了分析，總結出解決信息孤島必須要立足于當地電子政務發展的實際情況，充分了解公眾對于電子政務的需求，嚴格規范系統操作流程和對接手段，且具備高效的執行力度這四大基本要求。如此才會展現出健康的電子政務系統最實用的一面，同時也會迸發出旺盛的運營活力來沖破信息孤島的困阻，以期進一步實現以信息化推進深化改革的偉大目標。研究的下一階段可以向如何運用電子政務對國家治理現代化進行更全面的研究。
